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【實務】破產管理人視角下府院聯動機制的建議

作者: 時間:2019-11-05 閱讀次數:58 次 來自:破產重組法務公眾號

破產管理人視角下府院聯動機制的建議

一、湖北某農業股份有限公司破產實踐案例

(一)案情簡介

湖北某農業股份有限公司(下稱“某農業公司”)系畜禽養殖及加工企業,為當地政府重點培育對象。該公司曾在新三板掛牌上市,后因經營出現危機,2016年正式退出。企業因資金短缺,內部管理混亂,加之高息借貸數額巨大等原因,經營陷入困境。為挽救某公司,維護社會穩定,地方政府主動介入,幫助公司拓寬融資渠道,開拓業務。經過近兩年的努力,未見成效,2017年底,公司原法定代表人“跑路”,公司徹底停止經營。該公司因資不抵債,經債權人申請,被人民法院于2018年依法裁定進入破產清算程序,并指定律師事務所為破產管理人。

在某農業公司進入破產清算程序后,面對公司無產可破,職工眾多、群體上訪等社會不穩定因素,當地政府組織法院、財政局、信訪局、維穩辦、畜牧局、扶貧辦、開發區政府等單位專題研究某公司破產清算事宜,并以會議紀要的形式成立了府院聯席會機制,要求各個單位積極配合法院及破產管理人完成某農業公司的破產清算事宜,同時,要求財政撥款300萬元作為某農業公司破產維穩經費。

(二)本案引發的思考

1.政府介入破產案件的原因?

2.政府應通過什么方式介入破產案件?發揮怎樣的職能?如何正確處理自身與法院及破產管理人之間的關系?

3.如何實現政府介入破產程序的常態化、制度化運作?

二、政府介入破產案件,構建府院聯動機制的必要性

從大量的破產案件實踐中,我們可以體會到企業破產是一項系統工程,具有極強的實踐性和外部性,在企業破產程序中除了要解決公平清償債務等法律問題外,還會涉及到土地、信用、稅務等問題,以及職工救濟安置、企業幫扶、社會穩定等一系列衍生問題。在某農業公司進入破產清算程序前夕,因企業資金已經嚴重短缺,所引發的矛盾錯綜復雜,既包括因長期拖欠工資所導致的討薪問題,亦含有不能如期繳納養殖大棚土地租賃費及養殖戶養殖款問題,還包括其他借款人索要借款問題等。因公司債權人的訴求各不相同,稍有不慎,將會激起群體性矛盾,一旦引發危機性社會事件,便會威脅地方穩定。故某農業公司破產案已經不僅僅是需要法院梳理債權債務關系的法律事件,更是一起極易誘發各種沖突和矛盾的社會事件。基于上述原因,地方政府為避免企業破產可能引發的群體性事件甚至更大范圍的危機,從維護地方穩定和經濟發展的角度,介入到某公司破產案件中。

(一)與破產法相配套的法律與制度的不完善,阻礙了破產案件的順利推進

目前我國與破產法相配套的法律與制度還未完善,甚至一些與破產相關的監管法律法規與企業破產法之間存在一些沖突,這些沖突性的法律法規不僅不能對破產事務的處理起到有效銜接的作用,反而成為破產進程中的障礙。如稅收債權和抵押權清償順位問題,《稅收征收管理法》第四十五條規定“納稅人欠繳的稅款發生在納稅人以其財產設定抵押、質押或者納稅人的財產被留置之前的,稅收應當先于抵押權、質權、留置權執行”,而《企業破產法》第一百零九條規定:“對破產人的特定財產享有擔保權的權利人,對該特定財產享有優先受償的權利”, 且第一百一十三條將破產人所欠稅款放在第二順位清償的位置,并不優先于抵押權。上述法律如何選擇適用決定了抵押權能否優先清償,也必將影響可用于清償破產費用、共益債務、職工債權的資產,從而影響破產進程。

(二)政府社會管理職責的履行有利于企業破產衍生的一系列社會問題的解決

法院作為審判機構,以現有力量無法解決上述問題,破產管理人在面對上述問題時,更是難以與政府各職能部門進行有效的溝通。而政府恰恰可以利用其協調能力和資源配置能力,參與企業破產程序,建立有效的聯動機制,相互協調、信息互通,以最低的成本、最高的效率,合理、合法、快速處置破產企業及企業破產所衍生的一系列社會問題。且如果政府采取消極放任態度,最終可能會引發更大的社會危機,影響社會穩定。故“府院聯動機制適用的目標,是使政府在破產審判之外更好的發揮其社會調整作用”。

(三)構建府院聯動機制有利于政府正確發揮規范經濟秩序,促進經濟轉型升級的職能

 “僵尸企業”的存在就是經濟發展不穩定的潛在“毒瘤”,浪費社會資源、擾亂市場秩序、存在金融風險等,是我國經濟轉型升級和產業結構調整的“絆腳石”。國家目前強調供給側改革,淘汰落后產能,對“僵尸企業”采取資產重組、關閉破產等方式予以處置,讓其有序退出市場經濟體系,這是我國提升競爭力、促進經濟發展的必需。因此,要充分發揮企業清算程序和破產程序在淘汰落后企業或產能方面的法律功能,不僅需要發揮法院依法審理破產案件的司法能力,更需要政府發揮社會管理的職能,協調各方共同解決問題、盤活資產。雖然現行的《企業破產法》基本明確了在破產程序中各相關主體的職責與路徑,但對政府協調配合職責規定的缺失,使得許多地方政府在介入破產案件時,畏首畏尾,不敢主動作為,構建府院聯動機制就為政府介入破產案件提供了合法合理的方式及途徑,有利于發揮政府在規范經濟秩序、促進經濟轉型升級的行政職能。

三、當前破產案件府院聯動機制運行中存在的不足之處

與破產法相配套的法律與社會制度的不完善,對政府職責規定的缺失,使得政府介入破產案件的行為猶如“無根之草”,沒有合法依據,缺少約束。許多政府在面對破產案件時產生了畏難情緒,已經介入其中的,也因“無據”而出現了各自不同的形式與途徑,使得當前破產案件府院聯動機制在運行出現了許多不足之處。

(一)全國范圍內府院聯動常態化機制構建不均衡

根據筆者的了解,在全國范圍內構建府院聯動常態化機制的地方占比很小,省級層面的更是少之又少,目前只有浙江、甘肅兩省建立了省級層面的破產案件府院聯動機制,還有一些零散的地市州或者縣市區建立了相對常態化的破產府院聯動機制,整體來看,全國范圍內府院聯動常態化機制構建是不均衡的。

在大部分地區的破產案件中,政府并非沒有相應的溝通機制,只是基本都是處于個案、個事的狀態,并未建立府院聯動的常態化機制。通常就是該破產企業屬于大型企業,涉及職工人數眾多或土地房產眾多時,或者是上市企業時,政府會比較重視,會就此事與法院成立聯合工作組,召開相關部門會議研究破解難題,在稅收、土地等方面給予一定的特殊政策,快速推進,維護穩定。這些臨時性府院聯動措施,協調機制不健全,協調事項連貫性差,更多的是依靠領導重視,特事特辦,不具有規范性,不能反復、普遍適用。

某農業公司破產案中的府院聯動措施就是如此,政府迫于維穩壓力,與法院建立府院聯動工作小組,一紙會議紀要,沒有明確的職責分工,沒有完善的協調對接機制,破產管理人在與各職能部門對接工作時,遇到了非常大的障礙,互相推諉、無限期拖延等等,協調事項根本無人能拍板落地,浪費了管理人精力不說,還嚴重影響了破產事務的推進。而法院對此也很無奈,只能是走一步匯報一步,寄希望于得到“一把手”的重視,特事特辦。

(二)政府在府院聯動機制中難以把握職能發揮的度,影響破產事務的處理

在某農業公司的破產案件中,該公司所有土地、房產、設備等資產均抵押給了銀行等金融機構,處于無產可破的困境,管理人面對著公司留守人員工資無錢發放、巨額職工債權無資金承擔、大量社會弱勢群體——養殖戶的普通債權無法得到清償、公司養殖小區拆遷補償政策不明朗等亟待解決的事務,在多次與政府各相關職能部門協調無果的情況下,只能試圖通過法院向當地政府匯報,請求召集相關單位召開聯席會議,解決某公司破產事務中上述緊急事務。然而直到第一次債權人會議召開,政府也未能召開聯席會議,而是寄希望于破產管理人能想出解決之策。政府消極懈怠的態度,直接影響了破產事務的處理進度,法院及破產管理人只能避重就輕,在破產法規定范圍內盡量簡化一債會會議內容,規避矛盾,努力維護穩定。

與某農業公司破產案中的當地政府一樣,許多地方政府沒能正確理解府院聯動機制的適用目標,時常定位不準,要么不當干預,要求法院和破產管理人按照他們的意見進行處理,將政府推到了破產案件的最前方,試圖通過“政策”快速推進破產事務的處理。要么不催不動或不聞不問,認為破產事務是法院與管理人的職責,與自身無關,而實際上,破產案件處理中的衍生社會問題的解決,是政府履行職責的應有之意。

(三)破產府院聯動協調機制的設計中忽略了破產管理人的獨立地位,管理人開展協調工作有難度

為保障法院司法中立的特性,破產管理人在破產程序中承擔了大量的事務性工作,這其中就包括與政府各部門之間的協調工作。有些地方的府院聯動根本沒有協調程序的內容,有的府院聯動協調程序中,規定的是政府與法院兩個主體之間的聯動,將破產管理人依附于法院,忽略了其在破產程序中應有的獨立法律地位。在府院聯動協調機制不健全的地方,破產管理人作為第三方機構在與政府部門對接協調的過程中,就會受到不同程度的“冷遇”,甚至直接的拒絕,陪笑臉、說好話成為了“家常便飯”。而法院因本身事務繁忙等原因,面對破產管理人提出的各種協調請求,有時會出現久拖無進展或者直接以“府院聯動規定已很清楚,無需法院出面”等原因將協調工作再推還給破產管理人,讓破產管理人陷入兩難的局面,破產工作難以有效推動。

四、破產案件府院聯動機制的建議

如王欣新教授所言,“府院聯動作為目前司法實踐中創造出來的解決企業破產相關衍生社會問題的有效機制”,“從長遠看,我們不能滿足于現有的府院聯動機制并止步于此,在承認其具有的積極作用的同時,也要清醒看到其存在的體制性缺陷”。筆者試圖從破產管理人的角度出發,結合自身的經歷,就破產案件中府院聯動機制的完善提出以下幾點建議:

(一)政府要明確自身在破產程序中社會職責履行者的角色定位,主動穩妥地配合法院和管理人處理破產事務

在《企業破產法》架構下的府院聯動機制中,政府在破產事務的處理中如何正確定位至關重要。企業破產具有法治化、市場化的性質,破產事務的處理更應遵守法律規定,遵循市場規律。因此,政府參與破產事務的處理應有度,要把握好司法權與行政權在破產法實施中的邊界。筆者認為,在破產程序中政府應當是公共服務的提供者、社會職責的履行者,既不能缺位,也不能越位。政府要強化“健全優勝劣汰市場化退出機制,完善企業破產制度”的責任意識,積極貫徹落實中央關于推進企業破產審判和穩妥處置“僵尸企業”的決策部署,主動牽頭構建破產案件的府院聯動機制。但在這個過程中,政府不可以直接干預法院和破產管理人對破產事務的處理,其更多的應該是在法院的主導下,協調各職能部門支持和配合法院及破產管理人履行職責,為法院和破產管理人的工作提供支撐和保障。

(二)政府、法院及管理人要主動研究,破解府院聯動機制中的各項難點,探索有效的協調機制

法院是破產案件的主導者,破產管理人是破產事務的具體執行者,對破產事務中可能面臨的困難最清楚。因此,在處置破產企業的各個環節,尤其是遇到債權人與債務人矛盾尖銳,宜誘發群體性事件的案件,以及涉及到法院職權范圍之外的政策不配套等問題時,法院和破產管理人應積極主動與黨委、政府溝通,通過政府召集財政、國土、稅務、人社、工商、住建、銀行、經信、公安、信訪等部門一起研究突破破產中涉及的產權瑕疵、債務處理、職工安置、稅收優惠、信用修復、企業注銷、引入戰略投資者、破產費用保障以及刑民交叉等重難點問題。探索建立有效的溝通協調機制,確定對接手續、對接流程、對接人員等問題,將繁雜的協調性事務程序化、制度化,避免府院聯動機制的形式化。同時,法院和破產管理人要督促政府將上述研究成果轉化成制度文件,推動個案協調向制度化對接轉變,補齊企業破產社會配套保障機制的短板,與政府合力推動府院聯動機制的規范化,促進破產案件處理的質效,維護社會主義市場經濟秩序。

同時,因職責不同,法院與政府在破產事務的處理中可能會存在目標的不一致,處理方式的不一致。此時,法院切不可讓位,要始終堅守破產法的立法目的和宗旨,堅守法院作為破產案件主導者的地位,堅持原則性與靈活性相結合的原則,依法依規的與政府協商處理。

(三)政府應建立破產工作專項基金,提高破產管理人參與破產案件的積極性

只有法院、政府、破產管理人三方無縫對接、合力協作,府院聯動機制才能發揮最佳效果,破產案件才能快速處置、有序分配。破產管理人作為破產事務的具體執行者,承擔了大量破產事務的處理,若破產管理人在破產案件的處理中沒有積極性,被動工作,再完美的府院聯動機制都不能發揮其應有的作用。

據調查,目前許多企業進入破產程序后資產往往“所剩無幾”,賬面上連啟動破產程序的資金都不夠,許多破產管理人都是自己墊付相關費用才能開展工作,并且墊付的資金還可能面臨最終無法收回的風險。還有一些破產企業面臨巨額的職工債權無力支付,此情況下政府若不能出面兜底解決,管理人的工作根本無法繼續。在這種業務多、風險大、周期長、資金無保障的情況下,許多破產管理人的工作熱情和積極性大打折扣,甚至有些會草草了結,對破產企業的穩妥處理帶來了隱患。因此,筆者建議政府建立破產工作專項基金,在破產企業無產可破時,保障職工債權工資的清償,保障破產費用,保障破產管理人報酬。政府還可以探索建立破產管理人報酬激勵機制,設立政府獎勵基金,通過破產債權清償比例來考核破產管理人,提高破產管理人處理破產事務的積極性。

(四)構建法律化、制度化的府院聯動機制,形成良性循環

目前,大部分地區的府院聯動措施或機制,更多的是“一事一議”的個案解決方式,主要依靠的是領導重視程度,具有臨時性、不確定性、非規范性等特點。這種過渡性措施雖能解一時之急,但終不是長久之計,不符合破產法市場化、法治化的發展目標。因此,我們必須在充分總結實踐經驗的基礎上進一步完善府院聯動機制,使之法律化、制度化,真正建立起市場化、法治化的破產案件解決機制,形成政府、法院、管理人處理破產事務的良性循環。

有關府院聯動,浙江省走在全國的前列,有許多成功經驗值得借鑒。2016年浙江省高院在省委省政府的支持下,先后出臺了《關于成立省級“僵尸企業”處置府院聯動機制的通知》等三個文件,在全國范圍內率先從省級層面實質運作破產案件府院聯動機制,將府院聯動的內容制定成政府文件,使之具有規范性,可反復、普遍適用,有利于破產案件處理結果的統一性、公平性,減少社會矛盾。從當前來看,筆者建議各省都能迅速行動,結合本省實際,借鑒浙江省的先進經驗,構建省級破產案件府院聯動機制,促進本省乃至全國破產審判工作的順利推進。從長遠來看,我們又不能止步于此,建設全國統一的破產法配套社會制度、完善與破產相關的法律規定才能真正實現破產法的市場化,這就依靠政府如實上報,依靠大家多呼吁,督促相關機關及時修改完善那些影響、阻礙破產法市場化實施的法律與制度。 

作   者|尹愛國、潘忠華、上官艷云,湖北維思德律師事務所

出   品|破產重組法務

關鍵詞|破產企業;府院聯動機制;破產管理人

 

參考文獻:

[1]王欣新:《府院聯動機制與破產案件審理》,載《人民法院報》2018年2月7日第七版。

[2]廣州市中級人民法院商事審判庭課題組、王天喜、郭一鳴:《試論地方政府介入“僵尸企業”破產重整法律問題研究——以南通盛唐置業有限公司破產重整審判實踐為例》,載《法治論壇》2017年第03期。

[3]單衛東、張帆:《優化府院聯動機制 合力推進破產審判——浙江紹興中院關于破產審判府院聯動機制的調研報告》,載《人民法院報》2018年5月31日第8版。

[4]紹興市人民政府辦公室:《紹興市人民政府辦公室關于加快推進“僵尸企業”處置的實施意見》(紹政辦發〔2018〕19號),2018年5月9日。

[5]余雷:《破產審判“府院聯動”機制的構建》,載《江蘇經濟報》2017年12月6日第B03版。

[6]周及真:《從企業破產重組看政府與市場的關系——以無錫尚德為例》,載《上海經濟研究》2014年第12期。

[7]董燦:《論破產法中行政權利的定位》,載《經紀人學報》2006年第3期。

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